Суды решили не выносить решения за органы публичной власти, даже удовлетворяя требования заявителей
(на примере споров о праве военнослужащих на жилье). Глухов Евгений Александрович, заместитель начальника кафедры уголовного процесса и криминалистики, Санкт-Петербургский военный институт войск национальной гвардии, кандидат юридических наук, полковник юстиции Аннотация: в статье анализируется практика рассмотрения военными судами всех заявлений военнослужащих о защите своих социальных прав только в порядке оспаривания действий и решений командования. В результате военнослужащие лишены иных способов защиты своих прав. Военные же суды, разрешая такого рода споры, даже признавая действия командования незаконными и нарушающими права заявителя, сами не разрешают вопрос о его гражданском праве, а лишь обязывают самого административного ответчика самостоятельно заново рассмотреть просьбу истца. Согласно теории общественного договора право должно стремиться к тому, чтобы соответствовать понятию человека о справедливости, разумности, целесообразности в регулировании жизни населения, то есть к тому, чтобы обычный человек в своей жизни не замечал этих правил, условностей и барьеров, хотя каждодневно участвовал бы в реализации правовых норм. С этих позиций право для человека тогда бюрократизированное, когда человек, сталкиваясь с правовыми нормами в повседневной жизни и, ощущая все сложности, связанные с их соблюдением, приходит к выводу, что право не только не соответствуют его представлениям о справедливости, разумности и т.д., но и не отражает объективной реальности , оторвано от жизни. Вот почему до XIX в. были распространены слова простых людей к власть имущим: «Суди меня не по закону, а по совести». В настоящей статье автор постарается показать как раз противоречие между представлениями людей о справедливом суде и сложившейся судеб-ной практикой, не позволяющей в полном объеме восстановить нарушенные права заявителей. Итак, Конституция Российской Федерации предоставляет каждому право на судебную защиту его прав и свобод (ст. 46). Федеральный закон «О статусе военнослужащих» также провозглашает, что и военнослужащие имеют право на защиту своих прав и законных интересов путем обращения в суд (ст. 21). В силу ст. 17 (ч. ч. 1 и 2) Конституции право на судебную защиту относится к основным, неотчуждаемым правам и свободам человека, что предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости. Пока всё гладко и красиво, конституционные нормы соответствуют интересам человека. Однако дьявол, как известно, кроется в деталях… Порядок судопроизводства определяется федеральным законодательством. Тем самым предполагается, что заинтересованные лица вправе обратиться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права лишь в установленном порядке. Этот порядок установлен, как правило, различными кодексами: по спорам между юридическими лицами по экономической дея-тельности – арбитражным процессуальным кодексом РФ, по жалобам участников уголовного процесса – уголовно-процессуальным кодексом РФ, по спорам о привлечении к административной ответственности – кодексом РФ об административных правонарушениях, по спорам о защите гражданами своих социальных, имущественных и неимущественных прав граждан – гражданским процессуальным кодексом РФ. Кроме того, с 15 сентября 2015 года введён в действие Кодекс административного судопроизводства РФ , который регламентирует рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления госу-дарственных или иных публичных полномочий (ст. 1 КАС РФ). Статья 2 ГПК РФ в качестве задач гражданского судопроизводства называет правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Гражданское судопроизводство должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду. Сходные идеалы закреплены в качестве задач и в статье 3 КАС РФ: это обеспечение доступности правосудия, защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел, укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. Таким образом, функция защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в обоих процессуальных кодексах названа приоритетной. Однако в ряде случаев, эти благие задачи остаются лишь «на бумаге», в том числе по причине ограничения прав военнослужащих на доступ к правосудию и восстановлению нарушенных прав сложившейся судебной практикой военных судов и соответствующей узкой трактовкой ими законодательства. Имеется в виду устоявшаяся в последние годы практика рассмотрение любых споров военнослужащего со своими руководителями или с военной организацией только лишь в порядке административного судопроизводства и с присущей данному процессу спецификой. Тем самым военнослужащие лишаются иных, доступных обычному гражданину способов защиты своих нарушенных прав в суде (например, в исковом порядке). Поскольку предметом исследования в настоящей статье является процессуальное законодательство и его «своеобразное» правоприменения в спорах военнослужащих с командованием, то сначала необходимо разобраться, с какими же жалобами, по каким вопросам военнослужащие идут в суд? Сразу следует отметить, что в последнее десятилетие указанная информация о статистике и характере судебных споров военнослужащих, рассмотренных военными судами, исчезла с официальных сайтов военных судов и Судебного департамента при Верховном Суде. По-видимому, власть посчитала необходимым не афишировать проблемы с социальными правами военнослужащих, вылившимися в судебные споры. Но из различных доступных источников следует, что в подавляющем большинстве случаев военнослужащие оспаривают нарушение своих социальных прав, которые гарантированы им государством и нарушаются со стороны командования. Это право на жилищное обеспечение в различных формах, на получение денежного и иного видов довольствия в полном объеме, право на отдых, право проходить служ-бу и не быть уволенным без законных оснований, право на образование и переподготовку и права на получение иных социальных льгот. Подтверждением слов автора являются материалы из СМИ. Так, председатель Ленинградского окружного военного суда Д.Кувшинников сообщил, что 45 % поступивших в суды округа заявлений были связаны с вопросами обеспечения видами довольствия, 32 % – с правом на жильё, а 20 % заявите-лей считали, что их незаконно уволили с военной службы . Таким образом, подавляющее большинство заявлений военнослужащих в военные суды связаны с их социальными правами. И нарушают социальные права военнослужащих как раз те органы и должностные лица, которые по закону как раз и должны их реализовывать – это командиры всех степеней и органы военного управления, созданные как раз в целях реализации социальных гарантий личного состава. Какими способами могут защищать граждане свои социальные права? К способам защиты социальных прав граждан российское законодательство, прежде всего Гражданский кодекс РФ (ст. 12), относит: признание права; признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону; пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу нарушения, а также восстановление положения, существовавшего до нарушения права; прекращение или изменение правоотношения; возмещение убытков; взыскание неустойки; компенсация морального вреда; присуждение к исполнению обязанности в натуре; иные способы, предусмотренные законом. При этом потребность в применении этих способов защиты может возникать не только в рамках отношений, подпадающих в сферу гражданско-правового регулирования, но и в публичных отношениях. Здесь стоит отметить, что согласно ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Как не раз указывал Верховный Суд Российской Федерации, по смыслу статей 11, 12 ГК РФ, прерогатива в определении способа защиты нарушенного права принадлежит исключительно лицу, обратившемуся в суд за такой защитой, то есть истцу . Профессор В.В. Витрянский верно отмечал, что все названные в ст. 12 ГК РФ способы защиты права носят универсальный характер и могут быть применены для защиты, как правило, любого субъективного гражданского права. Способ защиты нарушенного или оспариваемого права должен быть со-размерен и адекватен допущенному нарушению, способствовать реальному восстановлению нарушенного права. Однако сложившаяся за последние 10-15 лет практика военных судов по рассмотрению всех споров военнослужащих по вопросам своих социальных прав исключительно как оспаривание действий и решений должностных лиц не способствует полному восстановлению нарушенных прав заявителей, укреплению законности и правопорядка. Обосную свою позицию на довольно распространенных примерах судебной практики. Пример № 1. Военнослужащий Е. оспорил в гарнизонном военном суде бездействие руководителя Департамента жилищного обеспечения Минобороны России (далее – Департамент), связанное с не рассмотрением его заявления в установленный срок и непризнанием его нуждающимся в жилых помещениях. В ходе судебного разбирательства было установлено, что спустя почти четыре месяца после получения заявления и документов о постановке на жилищный учет, решение по документам Департаментом так и не было принято. Полагая свои права нарушенными, Е. просил суд: - признать незаконным бездействие руководителя Департамента; - обязать Департамент признать его и членов его семьи нуждающимися в получении жилья. Военный суд установил факт нарушения руководителем Департамента сроков принятия решения, признал незаконным бездействие руководителя Департамента, связанное с не рассмотрением заявления Е. Для восстановления нарушенного права заявителя суд возложил обязанность на руководителя Департамента рассмотреть заявление Е. и дать на него ответ в установленном действующим законодательством порядке. Суд посчитал, что поскольку обращение Е. Департаментом не рассмотрено до настоящего времени, а, следовательно, решение о признании заяви-теля нуждающимся в обеспечении жилым помещением соответствующим должностным лицом не принято, то требование заявителя о признании его и членов его семьи нуждающимися в получении жилья с включением в реестр военнослужащих, принятых на учет нуждающихся в получении жилья, заявлено преждевременно и не подлежит удовлетворению. Пример № 2. Н. оспорил в военном суде бездействие руководителя Департамента, связанное с непринятием его на учет нуждающихся в жилых помещениях, и просил суд обязать принять его с членами семьи на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма. Рассмотрев материалы дела и установив, что действительно в установленный законом срок документы заявителя в Департаменте рассмотрены не были, суд счел, что таким образом Департаментом нарушено право заявителя на своевременное принятие решения по вопросу принятия его с членами семьи на жилищный учет. Для восстановления нарушенного права суд посчитал необходимым обязать Департамент всего лишь рассмотреть вопрос о принятии заявителя с членами семьи на жилищный учет. Интересным представляется следующая выдержка из данного решения гарнизонного военного суда: "Поскольку суд не может подменять собой Департамент, в чьи обязанности входит принятие решений о принятии (об отказе в принятии) военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, то требование именно о принятии заявителя такого рода учет суд находит преждевременным, а потому подлежащим отказу в удовлетворении. По мнению автора, указанные выше судебные решения по такой категории споров не единичны и практика военных судов складывается именно та-ким образом. Как видно, два вышеприведенных судебных дела похожи предметом спора: граждане, чьи жилищные права были нарушены государственным органом, через суд пытались восстановить нарушенное право. В частности, бездействие чиновников, связанное с длительным непринятием ни положи-тельного, ни отрицательного решения по документам заявителей мешало им реализовать свои жилищные права, получить жилье. Суды, установив, что такое длительное непринятие решений действительно противоречит Закону и нарушает права заявителей, отразив указанные факты в своих решениях, вместе с тем отказали заявителям в их основной за-явленной просьбе, ради которой, по мнению автора, и были инициированы судебные процессы, – в признании их нуждающимися в жилых помещениях. Таким образом, заявители ни до вынесения решений судов по их заявлениям, ни после вынесения таких решений и вступления их в силу, несмотря на выполнение всех предписанных им Законом действий, так и не смогли воздействовать на государственный орган, нарушивший их жилищные права, и ускорить момент получения заветного жилья. Таким образом, они не смог-ли добиться полного восстановления нарушенных жилищных прав даже посредством обращения в суд. Суд не смог (а скорее – не захотел) изучать тот вопрос, который был поставлен ему на рассмотрение заявителями – об их праве на получение жилья. Если посмотреть на рассматриваемую проблему с точки зрения выигрышей и проигрышей сторон, то получим следующую картину. Что "выиграли" заявители от судебного процесса? 1). Констатацию факта нарушения их прав ответчиком путем длительного не рассмотрения представленных документов, зафиксированную в судеб-ном решении; 2). Требование суда к ответчику все же рассмотреть указанные документы. Однако фиксация факта нарушения прав в судебном решении сама по себе не влечет устранения нарушенных жилищных прав. Что касается требования суда рассмотреть обращения заявителей о признании их нуждающимися в жилых помещениях, то автору просто непонятно решение суда в данной части. Ведь Департамент и без такого судебного решения был обязан рас-смотреть документы заявителей и дать на них ответ. К примеру, военнослужащий четыре месяца ждал решения Департамента по его заявлению без решения суда, а теперь будет ждать того же решения Департамента, но уже с решением суда. А если учесть возможность оспаривания данного судебного решения со стороны Департамента, то можно сделать вывод о том, что Департамент без какой-либо серьезной ответственно-сти имеет возможность не признавать военнослужащего нуждающимся в жилых помещениях, даже при наличии на то всех оснований, по полгода и более. Проще говоря, Департамент как без судебной тяжбы по данному вопросу был обязан рассмотреть документы заявителя и дать ему ответ о принятом решении согласно ст. 52 ЖК РФ, так и с вступившим в силу решением суда по данному спору и фиксацией нарушения своих обязанностей обязан сделать то же самое. Таким образом, от судебного решения в данном вопросе ничего не изменилось. Если бы заявители оспаривали именно не рассмотрение их документов и просили суд обязать эти документы рассмотреть, то вышеприведенные решения судов были бы законными. Но заявители-то просили признать их нуждающимися в жилых помещениях, а по сути этих требований суд вообще не стал принимать решение, устранился от решения данного вопроса. Однако это еще полбеды. Полбеды в том, что военные суды не вмешиваются в вопросы о наличии или отсутствии права заявителя и не берут на себя смелость принимать решение о постановке заявителя на жилищный учет до рассмотрения данного вопроса военными чиновниками. Беда в том, что такую политику невмешательства военные суды осуществляют и тогда, когда заявление военнослужащего о постановке на жилищный учет уже было рас-смотрено по существу жилищными органами, после чего уже было вынесено решение об отказе в постановке заявителю на жилищный учет. Проверяя вынесенное решение, констатируя его незаконность, военный суд все равно лишь обязывает жилищный орган отменить его и всего лишь заново пере-смотреть данный вопрос. На практике это выглядит следующим образом: 1) Жилищный орган отказывает военнослужащему в постановке на учет; 2) Военнослужащий оспаривает данный отказ в суд; 3) Суд устанавливает незаконность отказа и обязывает жилищный орган отменить принятое ранее решение и снова рассмотреть документы заявителя; 4) Жилищный орган отменяет свое прошлое решение, рассматривает документы заявителя и снова ему отказывает (но уже по другому основанию, пусть даже надуманному и явно незаконному… хотя ничто не запрещает отказать заявителю и по тому же основанию, что и ранее); 5) Военнослужащий снова оспаривает этот отказ. А поскольку дата решения жилищного органа уже «свежая», то это совершенно новый процесс, а не жалоба на неисполнение ранее вынесенного решения; 6) Суд снова констатирует незаконность действий жилищного органа и снова обязывает его лишь заново рассмотреть документы заявителя… Как вы догадываетесь, с учетом затягивания времени на апелляционное производство процесс может быть бесконечен, а заявитель так и не добьётся реализации своих жилищных прав. Как здесь не вспомнить притчу о Законе Франца Кафки: "У врат Закона стоит привратник. И приходит к привратнику поселянин, и просит пропустить его к Закону. Но привратник говорит, что в настоящую минуту он пропустить его не может. И подумал проситель, и вновь спрашивает, может ли он войти туда впоследствии? "Возможно, – отвечает привратник, – но сейчас войти нельзя"... Привратник подал ему скамеечку и позволил присесть в сторонке, у входа. И сидит он там день за днем и год за годом. Непрестанно добивается он, чтобы его впустили, и докучает привратнику этими просьбами. Иногда привратник допрашивает его, выпытывает, откуда он родом и многое другое, но вопросы задает безучастно, как важный господин, и под конец непрестанно повторяет, что пропустить его он не может... Идут года... Приходит старость... Уже меркнет свет в его глазах, и он не понимает, потемнело ли вокруг или его обманывает зрение. Но теперь, во тьме, он видит, что неугасимый свет струится из врат Закона. Но жизнь его приходит к концу…» . Рассмотрим последствия такого рода правосудия. Какие негативные последствия понес Департамент жилищного обеспечения после вступления в силу приведенных решений военных судов? Практически никаких. Его бездействие признано незаконным – это просто констатация очередного нарушения, которых, по мнению автора, у данного органа и так множество. На указанный орган возложена обязанность рассмотреть документы заявителя и дать ему ответ. Но такая обязанность была у Департамента и без судебного решения. Какие минусы приобрели заявители в результате суда с Департаментом? Во-первых, указанные граждане заявили о себе как о сутяжниках что с большой долей вероятности повлечет негативное отношение к их жилищной проблеме со стороны сотрудников Департамента. Во-вторых, граждане-заявители вынуждены тратить свои деньги, время и нервы на судебный процесс и его обеспечение. Само по себе это неплохо, если от всего этого они получат положительный результат – полное восстановление нарушенных прав. Но этого не происходит. Ведь обязать рассмотреть заново документы и признать право на жилищное обеспечение – это далеко не одно и то же. Согласно ранее действующей ч. 1 ст. 258 ГПК РФ суд, признав жалобу обоснованной, обязан был вынести решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, должностного лица устранить в полном объёме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Обратите внимание – нарушенное право должно было быть восстановлено судом в полном объеме, не отпиской, не поставлено в зависимость от усмотрения и настроения ответчика при будущем рассмотрении заявления. И уважаемые ученые-юристы, судьи, комментируя ст. 258 ГПК РФ писали, что при констатации судом нарушения прав заявителя, суд вправе обязать государственный орган или должностное лицо совершить определенные конкретные действия (осуществить регистрацию, выдать визу , зарегистрировать автомобиль и т.п.). В новом Кодексе административного судопроизводства такой нормы о полном объеме устранения допущенного нарушения нет. Формулировка ч. 3 ст. 227 КАС РФ более сложна и неконкретна: в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений. И военные суды почему-то избирают такой половинчатый способ восстановления нарушенного права как передача данного вопроса на рассмотрение административному ответчику. Учитывая изложенное, автор делает вывод, что у военнослужащих в на-стоящее время отсутствуют эффективные механизмы защиты своих жилищных прав от бездействия должностных лиц военного ведомства посредством гражданского судопроизводства. Поэтому такие граждане, просчитав в уме бесперспективность такого рода судебного процесса, в некоторой степени просто будут вынуждены решать свои жилищные проблемы иными способами, в том числе и незаконными. В этой ситуации именно судебная система имеет возможность и должна стать той силой, которая противостоит бюрократическому произволу. Имен-но суд вправе обязать государственные органы выполнить свои обязательства перед человеком и возместить ему ущерб. Однако российская судебная система порой действует с оглядкой на исполнительную власть. Публичные интересы, экономия бюджета, поддержание авторитета государственных должностных лиц могут стать самостоятельными факторами, заставляющими судей выносить половинчатые решения, не восстанавливающие права заявителей в полном объеме, если второй стороной в споре выступают органы государственной власти. В соответствии с его ст. 9 КАС РФ при рассмотрении административных дел суд должен обеспечивать торжество не только законности, но и справедливости. Идея кодекса предполагала активную помощь суда гражданину как более слабой стороне спора, а также обязанность госоргана доказывать законность своих действий. Несмотря на благие идеи, анализ правоприменительной практики военных судов по жилищным вопросам военнослужащих приводит к выводу, что им фактически отказывают в правосудии. Вопрос о характере правоотношений между военнослужащим и государством относительно реализации социальных гарантий и вида судебного производства здесь достоин отдельного исследования. Однако коль законодательство предоставляет обычным гражданам законные способы защиты нарушенных прав (ст. 11-12 ГК РФ), то такими же правами должны обладать и военнослужащие. Вызывает обоснованное недоумение, почему полицейский, пожарный, судебный пристав, чиновник муниципалитета может заявить иск о признании права в суде, а военнослужащий лишен такой возможности, т.к. военные суды «работают только по КАС РФ»? Между тем, в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 разъясняется, что «не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в т.ч. дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда». По мнению автора, не столь важно, рассматривает суд иск о признании права (как в спорах граждан с пенсионным фондом или уволенных военно-служащих с военкоматом о праве на пенсию) или административный иск; главное, чтоб результатом судебного акта было восстановление нарушенных прав истцов и осуществление правосудия. Гораздо большая проблема кроется не в законе, а в его правоприменении, в судебной практике именно военных судов. Обычные федеральные суды общей юрисдикции признавали право заявителей на жилище, рассматривая такого рода споры и в исковом порядке, и рассматривая такой спор как оспаривание действий органов власти. Но при этом они реально восстанавливают права заявителей, чьи права были нарушены чиновниками. Так, в первом случае, рассматривая спор о признании права на внеочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма, Верховный Суд, во-первых, не усмотрел нарушения в том, что дело было рассмотрено в исковом порядке, а во-вторых, рассмотрел дело по существу и присудил обязать орган местного самоуправления предоставить истцам жилье. Во втором случае, рассматривая заявление истцов об оспаривании действий органа местного самоуправления, Верховный Суд отменил вынесенные нижестоящими судами решения и принял новое решение об обязании управы района признать заявителей нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма . Военные же суды не восстанавливают сами права заявителей, передавая решение вопроса о праве на рассмотрение административному ответчику, который ранее уже нарушил права заявителя. И эта устоявшаяся практика существует потому, что она одобряется Коллегией по делам военнослужащих Верховного Суда. Но обозначенная политика военных судов приводит к разочарованию военнослужащих в правосудии, в роли суда как органа, способствующего укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду (ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 2 ГПК РФ). Такое судопроизводство более напоминает фарс, чем правосудие. Подменяя требования о рассмотрении спора о праве на жилище требованиями о рассмотрении спора о праве на получение ответа на обращение, суды порождают вседозволенность чиновников, поскольку существо решений органов исполнительной власти становится подконтрольно только им самим и даже суд не может обязать их вынести конкретное законное решение. Соответственно, в такой бюрократической системе чиновник становится всё больше и больше безнаказанным даже при огромных огрехах в своей работе, конечно, если при этом он устраивает своё начальство. Качество его работы и польза для дела, для общества имеют уже мало значения. Бесконтрольность извне и безнаказанность развращает должностных лиц, порождают бюрократизм в работе. Библиография: 1. Витрянский В.В. Новый Гражданский кодекс и суд // Хозяйство и право. 1997. № 6. 2. Глухов Е.А. Проблемы защиты военнослужащими права на обеспечение жильем от военного ведомства на этапе признания их нуждающимися в жилых помещениях // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 6. С. 94 – 102. 3. Курбатов А.Я. Защита прав и законных интересов в условиях "модернизации" правовой системы России. М., 2013. С. 15. 4. Настольная книга судьи по гражданским делам / А.Ф. Ефимов, В.Ю. Зайцев, Г.В. Манохина и др.; под ред. Н.К. Толчеева. 2-е изд., М.: Велби, Проспект, 2008. 5. Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. 3-е изд., испр. и доп. под ред. П.В. Крашенинникова. М.: "Статут". 2006. 6. Щелоков К.С. Понятие бюрократизации права // История государства и права. 2007. № 12.
|
|
|